LA CHACOTA DE LA INVERSIÓN EN OBRAS PÚBLICAS

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El experto señala que para revertir los fracasos en los megaproyectos, el Gobierno debe institucionalizar las oficinas públicas y designar de acuerdo a ley a sus máximas autoridades.Catler y la planta separadora de líquidos, Jindal  y el Mutún, OAS y la carretera Potosí-Tarija, Brabol y el Tramo II de la Doble Vía La Paz- Oruro, CAMC y el tren Bulo Bulo- Montero, CRC y el otro tramo de la misma línea férrea, Tradeco y la Doble Vía Montero-Yapacani, ARBOL y la carretera Santa Bárbara-Caranavi.

Trágicamente, estos son tan solo unos cuántos de los muchos megaproyectos de infraestructura pública que han terminado en un estruendoso fracaso. A estos  se sumaron la semana pasada la carretera San Buenaventura-Ixiamas y la represa hidroeléctrica de Miguillas, ambos a cargo de la empresa española Corsán-Corviam/Isolux.

En todos estos casos el daño económico al Estado ha sido enorme, pero los daños y perjuicios a miles de trabajadores, subcontratistas y proveedores impagos son incalculables. Lo alarmante es que aún los proyectos que sí llegan a concluirse lo hacen con años de retraso, con presupuestos muy superiores a los montos originalmente contratados y con una dudosa calidad, lo cual está muy lejos de ser un éxito. ¿Por qué el fracaso parece ser la regla y no la excepción en los proyectos de obras públicas?

No estamos hablando de los cientos (¿o miles?) de pequeños proyectos fracasados del programa “Evo Cumple” o de otros tantos proyectos con 100% de desembolso pero escasa o nula ejecución del Fondo Indígena. Estamos hablando de proyectos con un presupuesto individual de cientos de millones de dólares, en cuyo inicio el Gobierno ha inaugurado con bombos y platillos -con cientos de horas de transmisión en Televisión Boliviana- pregonando a los cuatro vientos el gran impacto que tendrán en el desarrollo y la economía del país. Si se trata de proyectos estratégicos que incluso darán enormes réditos políticos a los responsables de su implementación, ¿por qué los dejan fracasar?

Falta de institucionalidad

Los motivos que han llevado al fracaso a tantos proyectos -y es probable que fracasen muchos más- son numerosos y muy variados, pero el común denominador es la débil institucionalidad con la que se pretende ejecutar las obras públicas, la cual se refleja principalmente en: a) un pésimo sistema de adquisiciones estatales, que se destaca por su poca transparencia y b) la falta de institucionalidad e idoneidad profesional de los funcionarios públicos a cargo de la implementación de los proyectos. Veamos más de cerca, en la medida que lo permite el reducido espacio de un artículo de opinión,  cada uno de estos aspectos.

Muchos han escrito, con bastante razón, que uno de los principales problemas de las contrataciones públicas consiste en que muchas de ellas se hacen por “contratación directa”, lo cual se presta a una descomunal discrecionalidad que fácilmente permite que el criterio rector para definir una adjudicación sea el rédito personal  – e ilegal, por cierto- y no la capacidad real de la empresa adjudicada para ejecutar el proyecto.

No obstante, muchos de los megaproyectos fracasados fueron adjudicados mediante una licitación pública internacional, cumpliendo con rigor todas las normas vigentes. El problema es que “la norma” vigente ha logrado perpetrar el crimen perfecto. El DS 181 “Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios” (promulgado por Evo Morales en el 2009), en su artículo 23 establece cinco diferentes modalidades para adjudicar la contratación de bienes y servicios. Dos de ellas  son la adjudicación “al menor costo” y “al precio evaluado más bajo”, que es utilizada cuando se puede establecer las características del bien o servicio a ser adquirido, como cuando un ministerio compra material de oficina o contrata los servicios de limpieza. En Bolivia -antes del citado decreto- los grandes proyectos de obras públicas se adjudican al precio más bajo entre los proponentes elegibles e idóneos, previamente calificados, como se lo sigue haciendo hoy en día en la mayoría de los países del mundo.

Adjudicaciones fallidas

Sin embargo, en nuestro país casi todos los megaproyectos (en especial los fracasados) han sido licitados bajo la modalidad de “calidad, propuesta técnica y costo”, que es la forma en la que se cuecen las habas en la gran cocina de las contrataciones estatales. Bajo esta modalidad, cuyos detalles se definen a criterio de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la entidad que va a realizar la contratación, el precio suele tener una ponderación del 20% y la propuesta técnica una ponderación del 80%.

Es decir, supongamos que el proponente A ofrece un precio de 100 y el proponente B ofrece un precio de 90. Bajo la modalidad en cuestión, B saca una ventaja de 10% en precio, que se pondera por el 20%; es decir su ventaja en el puntaje general es solo del 2%. En contraste, si A logra sacar una ventaja de tan solo 3% en su propuesta técnica, al ser ponderada por 80%, logra una ventaja general del 2,4%, con lo que supera a B en el puntaje general y termina ganando la licitación “de acuerdo a norma”, a pesar de tener un precio 10% más caro.

Pero como la MAE también define cómo se asigna el puntaje de la propuesta técnica, suele hacerlo en términos muy vagos que le permitan una total discrecionalidad al momento de asignar el puntaje. He visto documentos de licitación donde se asigna 30 puntos si “la metodología de trabajo es coherente” y 50 puntos si “la metodología de trabajo es muy coherente”.

En este ejemplo, si el proponente A presentó la metodología “muy coherente”, se ganó la adjudicación aunque su precio haya sido 10% más caro que el del proponente B. En los casos reales de los megaproyectos, esas dudosas diferencias de puntaje técnico han logrado que un proponente gane la licitación con precios de 5, 10 o 20 millones de dólares por encima del proponente que quedó en segundo lugar.

Si el lector está pensando que la diferencia entre “muy coherente” y simplemente “coherente” está definida por un arreglo bajo la mesa, es muy probable que tenga razón. Con este sistema de arcas abiertas, es muy difícil que el justo no peque y muy fácil que adjudique el contrato a una empresa que no tenga la idoneidad necesaria para ejecutar con éxito el proyecto.

Falta de idoneidad profesional

Otro aspecto general que explica el alto índice de fracasos de los proyectos de infraestructura pública es la falta de institucionalidad y de idoneidad profesional de los funcionarios a cargo de su implementación. Tomemos como ejemplo la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC), entidad que concentra la mayor parte de la inversión pública en infraestructura y concentra también la mayor parte de los mega-fracasos.

La ABC fue creada mediante Ley No. 3507 del 27 de octubre de 2006. El artículo 4° (Directorio) de dicha ley establece que “el Directorio de la Administradora Boliviana de Carreteras será conformado de la siguiente manera: Presidente Ejecutivo, nombrado por el Presidente de la República, de terna propuesta por dos tercios de votos de la Honorable Cámara de Diputados. 1.

Cuatro directores, nombrados por el Presidente de la República, de terna propuesta por dos tercios de votos de la Honorable Cámara de Diputados”. Sin embargo, desde su creación (ya van más de 10 años), los sucesivos directorios de la ABC han sido interinos y la presidencia ejecutiva de esta entidad  -extremadamente técnica por naturaleza- ha estado en manos de una administradora de empresas, un exsacerdote católico, un sociólogo y una ambientalista, quien irónicamente “le mete nomás” a la construcción de los accesos al TIPNIS desde Villa Tunari y San Ignacio de Moxos, pese a que existe una ley que prohíbe la construcción de una carretera en esa área protegida.

Desde su creación, ninguno de los y las presidentes ejecutivos de ABC han sido designados de acuerdo a la ley que el propio Gobierno impulsó y promulgó.

Estas personas fueron nombradas a dedo, no por sus méritos profesionales,  sino claramente por méritos de índole personal y político. ¿Por qué se empeña el Gobierno en tener interinos en tan delicados cargos, pese a que en la Cámara de Diputados tiene los dos tercios que exige la ley?

¿Será que prefiere que estas personas sientan que su obligación es obedecer al jefe que los puso en la pega antes que a las normas del país y al interés público? ¿Será que -pese a tan rotundos fracasos- los mantienen en sus cargos porque saben “cocer bien las habas” bajo la modalidad de contratación descrita párrafos arriba? Solo unos cuantos del Gobierno saben la verdadera respuesta a estas interrogantes, pero el hecho es que cuando la cabeza de la institución carece de legalidad, legitimidad y de idoneidad profesional, toda la estructura organizacional se viene abajo.  Es cierto que en ABC existen -en contadas y honrosas excepciones- profesionales muy capaces e idóneos, pero no son ellos los que toman las decisiones principales que llevan al éxito o al fracaso un proyecto.

Los proyectos de infraestructura pública son muy complejos en sus aspectos técnicos, operativos, financieros y contractuales, por lo que se requiere profesionales con la formación adecuada y experiencia suficiente para su implementación. Cualquiera que se ha lanzado a la aventura de construir su propia casa  sabe que a pesar de tener un “proyecto a diseño final”, un presupuesto y un contrato muy bien definido con el constructor, como propietario del proyecto ha tenido que tomar muchas decisiones oportunas e inteligentes en el camino para lograr terminar la casa con la calidad deseada, dentro del presupuesto original y el plazo originalmente previstos.

El lugar de los  profesionales

Cuando no hay idoneidad profesional en la cabeza de la institución, se hace imposible hacer una buena implementación de un proyecto: cuando aparecen los problemas, al igual que la MAE la mayoría no entiende. Los que entienden no escuchan, los que escuchan no se acuerdan y los que se acuerdan  no les importa porque no existe la necesidad de una efectiva rendición de cuentas, pues la MAE tiene que rendir cuentas al jefazo y no a la Ley SAFCO, ya que la Contraloría General del Estado está en idéntica situación.

Al final esos pocos que entendieron, escucharon, se acordaron y les importó, no tienen ni la autoridad ni los medios para hacer nada. Esa es la receta para el fracaso.

Consecuencias 

La deplorable institucionalidad con la que se ejecutan los proyectos de obras públicas en Bolivia incluye muchos otros aspectos, como la baja calidad de los proyectos a diseño final, la inadecuada normativa y el insuficiente tamaño de nuestro sistema financiero nacional, la falta de derecho de vía en el emplazamiento del proyecto o la imposibilidad de los contratistas de acceder a la fuente de materiales (ríos y canteras) definidos en los proyectos, pero en manos de municipios y comunidades cuyos representantes tampoco suelen ser idóneos. Todo lo comentado hace que sea demasiado alta la percepción del riesgo de ejecutar proyectos en Bolivia, por lo que a nuestro país no lleguen las principales empresas contratistas del mundo, ni siquiera de la región. No solo nos llegan los jugadores de segunda y tercera división, sino que vienen de países cuyas economías y sistemas financieros han estado o están en profundas crisis.

La gran mayoría de las empresas extranjeras que están ejecutando obras públicas en Bolivia  vienen de países como España, Portugal, Venezuela y Argentina. También hay muchas empresas chinas, pero ello merece un análisis aparte.

Es muy cierto que la inversión en infraestructura pública se ha incrementado en casi 10 veces con relación a los niveles existentes antes del 2006, lo cual ha tenido un efecto positivo en la economía, el PIB per cápita y los índices de pobreza, desarrollo humano y bienestar general de la población boliviana.

Lo triste es que esta bonanza sin precedentes, resultante de décadas de esfuerzos para desarrollar nuestros recursos gasíferos y de sus altos precios internacionales, no ha sido aprovechada para fortalecer el sector de la construcción de obras públicas, para generar nuevas y mejores empresas, para desarrollar recursos humanos capacitados en el sector público y privado o para inducir una innovación tecnológica que mejore la calidad y eficiencia de nuestra infraestructura pública.

Todo lo contrario: la chacota en la que se encuentra el sector de obras públicas no solo no ha logrado nada de eso, sino que ha causado enormes daños económicos al Estado y ha impactado seria y negativamente en la economía de miles de empresas y trabajadores bolivianos.  “Lo único peor que estar desempleado es tener trabajo pero que no te paguen”, me decía un ingeniero víctima de la situación descrita.

En efecto, todas las bondades que la teoría keynesiana le asigna a la inversión pública y su efecto multiplicador en la economía y la demanda agregada  se convierten en un verdadero boomerang cuando un proyecto de obras públicas fracasa: lo que se multiplica es el desempleo, las pérdidas económicas, las quiebras de empresas subcontratistas y proveedoras nacionales, así como la angustia de miles de familias bolivianas.

En el contexto descrito, las políticas económicas “anti-cíclicas” que ha anunciado el Gobierno generan mucha más preocupación que esperanza, pues el riesgo de nuevos y mayores fracasos con su efecto boomerang en la economía es muy alto, al igual que nuestro endeudamiento público. Hace unos días un contratista con quien comentábamos la triste situación me decía que en todos los gobiernos “se han cocido habas”. Tiene razón, pero lo malo es que en medio de tanta chacota, sólo se cuecen habas.

 ¿Vías de solución?

Como no basta con criticar, aquí va la propuesta para comenzar a revertir la dramática situación en la que estamos: los bolivianos tenemos que exigirle al Gobierno que institucionalice y designe de acuerdo a ley las Máximas Autoridades Ejecutivas de las entidades estatales que tienen que ver con la chacota en la que se encuentra la inversión en obras púbicas: el que presta nuestro dinero, que es el Banco Central de Bolivia, los que lo gastan (ABC, YPFB y  ENDE, entre otros) y el que debe cuidar nuestro dinero (Contraloría General del Estado).

Si el Gobierno se niega a hacerlo, pondrá en evidencia sus razones ilegítimas para mantener el status quo. Más claro agua.

Algunos  proyectos

  • Catler   YPFB y la asociación accidental Catler-Uniservice firmaron en 2008 un contrato  por la construcción de una planta separadora de líquidos en Río Grande (Santa Cruz), por un monto de   86,3 millones de dólares. El proyecto atravesó irregularidades y del mismo se destapó en 2011 hechos de corrupción luego de que   el ejecutivo de Uniservice, Jorge O’Connor D’Arlach, fue asesinado y le arrebataron 450 mil dólares, una presunta comisión ilegal para el expresidente de YPFB  Santos Ramírez  por adjudicar la obra.
  • OAS  En julio de 2012, la Administradora Boliviana de Carreteras envió una carta a representantes de  la empresa constructora OAS en la que hacía conocer  la intención de resolución de contrato de la carretera Potosí-Tarija. Esta medida se tomó debido al incumplimiento en el reinicio de obras y por incumplimiento justificado del cronograma físico de ejecución de obra.
  • Vía férrea  En 2016 se conoció de la ejecución de boletas de garantía de CAMC por el incumplimiento del contrato por la puesta en marcha del tramo I de la vía férrea Montero-Bulo Bulo.

Fuente: Pagina Siete / Miguel Antonio Roca   ingeniero civil y experto internacional en proyectos de infraestructura pública / La Paz